Direzione Centrale Prestazioni
Uff. I
5.4.0.
Roma, 15 marzo 2000
A TUTTE LE UNITA' CENTRALI E PERIFERICHE
OGGETTO: Decreto Legislativo 23.02.2000, n. 38. Articolo
9 "Rettifica per errore". Istruzioni operative.
1- Introduzione.
Si premette che le istruzioni contenute nella presente nota,
riguardanti l'applicazione dell'articolo 9 del Decreto Legislativo
n. 38/2000, pur basandosi sulla interpretazione della norma
condotta secondo gli ordinari criteri letterale, finalistico
e sistematico, nonché sulle conoscenze di cui si è
in possesso circa i lavori preparatori, hanno carattere provvisorio
e sono suscettibili di modificazioni o integrazioni in relazione
alle problematiche che emergeranno in sede applicativa ed alle
relative segnalazioni che le Unità periferiche sono invitate
a fare con la massima tempestività.
Questa considerazione preliminare vale, ovviamente, anche per
altre disposizioni del decreto legislativo, della cui portata
fortemente innovativa lo stesso legislatore si è mostrato
consapevole avendo previsto la loro verifica e la possibilità
di interventi correttivi, ma assumono un rilievo del tutto particolare
per la nuova disciplina della facoltà dell'INAIL di rettificare
propri provvedimenti errati, che è il risultato di scelte
legislative per alcuni aspetti inconsuete e prive, a quanto
risulta, di precedenti giuridici da utilizzare come parametri
di riferimento.
2- Finalità della norma e criteri interpretativi.
La finalità della norma è verosimilmente quella
di rispondere ad una duplice esigenza: da un lato di dare certezza
alle prestazioni economiche dell'INAIL una volta trascorso un
certo periodo di tempo -fissato in dieci anni- anche tenendo
conto del fatto che l'Istituto dispone degli strumenti adeguati
per accertare l'eventuale errore entro quell'arco temporale,
dall'altro di contenere i riflessi negativi che, sulle aspettative
economiche dell'assicurato, possono essere prodotti dalla evoluzione
delle conoscenze scientifiche e delle metodiche e strumentazioni
di indagine, che inevitabilmente condizionano i giudizi dell'INAIL
in sede medico-legale, in particolare per le malattie professionali,
e talvolta ne determinano la modifica nel tempo.
A questi scopi il legislatore ha introdotto la nozione di errore
non rettificabile ai fini delle prestazioni economiche, di errore
cioè rilevante a tutti gli effetti giuridici fuorchè
a quello di ridurre o annullare l'importo delle prestazioni
in godimento al momento del suo accertamento.
Ne discende che il presupposto giuridico del mantenimento di
prestazioni economiche "congelate in quanto non rettificabili"
non è costituito dalle norme del Testo Unico, in base
alle quali tali prestazioni sono da considerarsi comunque non
dovute non ricorrendo le condizioni previste dal Testo Unico
stesso (in tal senso si è espressa l'uniforme giurisprudenza
della Corte di Cassazione), bensì dall'art. 9 del decreto
legislativo in esame, che impone la conservazione delle prestazioni
quasi sotto forma di erogazione economica sui generis.
Con l'ulteriore conseguenza che il procedimento di rettifica
per errore avviato sulla base delle norme del Testo Unico, nei
casi di "errore non rettificabile" ai sensi dell'art.
9 del Decreto Legislativo va integrato con l'ulteriore procedimento
che scaturisce dallo stesso art. 9.
Con le stesse finalità il legislatore ha attribuito
alla nuova disciplina carattere retroattivo estendendola ai
rapporti esauriti (prescritti o definiti con sentenza passata
in giudicato) e prevedendo il riesame, a domanda, delle situazioni
pregresse alla luce delle innovazioni introdotte.
Si ritiene che siano questi i criteri interpretativi che debbono
orientare la concreta applicazione della norma, con le conseguenze
che saranno illustrate di seguito.
3- Nuova disciplina della rettifica per errore.
Limitazioni.
La norma introduce due limiti, uno temporale ed uno sostanziale,
alla facoltà dell'Istituto di rettificare i propri provvedimenti
errati.
A- Il comma 1 attribuisce all'INAIL un periodo di dieci anni
entro il quale procedere alla rettifica.
Il termine è fisso, unico per tutti i provvedimenti
e tutti i procedimenti e completamente autonomo rispetto ai
termini delle revisioni ordinarie. Si noti, per inciso, che
in questo modo viene confermata e rafforzata l'esigenza di tenere
distinti l'ordinario procedimento revisionale e quello di rettifica
per errore, evitando ogni interferenza e sovrapposizione nel
rispetto dei principi della trasparenza dei procedimenti e degli
atti amministrativi.
Il dies a quo del decennio coincide con la data di comunicazione
all'interessato dell'originario provvedimento errato, il che
significa che eventuali provvedimenti successivi, confermativi
o meno di quello originariamente errato, non spostano in avanti
la decorrenza del periodo utile per la rettifica. Peraltro,
nel caso di unificazione dei postumi ex art. 80 T.U., poiché
si costituisce una nuova rendita commisurata al danno ed alla
inabilità globale, per provvedimento originario si intende
quello di costituzione della nuova rendita.
Il termine per la rettifica resta illimitato nei casi di dolo
o colpa grave dell'interessato (avente diritto) accertati giudizialmente.
B- Per i provvedimenti di cui fosse verificata l'erroneità
nell'ambito del sopraindicato periodo decennale, il comma 2
introduce un ulteriore limite, giudicando irrilevanti, ai fini
della rettifica, le riformulazioni medico-legali, diagnostiche
e valutative, effettuate sulla base di criteri, metodi e strumenti
di indagine la cui disponibilità è sopravvenuta
al momento dell'iniziale provvedimento, fatti salvi sempre i
casi di dolo o colpa grave dell'interessato (avente diritto)
accertati giudizialmente.
La ratio della disposizione, che -come si è accennato-
è verosimilmente quella di contenere i riflessi negativi
per l'assicurato di mutamenti di giudizio dell'INAIL riconducibili
all'evoluzione scientifica e strumentale, consente di affermare
che l'espressione legislativa "criteri, metodi e strumenti
di indagine disponibili" vada interpretata nel senso ampio
di metodiche e strumentazioni, conoscenze scientifiche, criteriologia
interpretativa dei risultati degli esami strumentali, percorsi
metodologici ed altri similari elementi di giudizio, concretamente
conoscibili ed utilizzabili -all'interno dell'INAIL stesso-
all'atto del provvedimento originario.
C- Per quanto superfluo, si precisa che i suddetti limiti sia
temporali che sostanziali alla facoltà di rettifica di
provvedimenti errati non precludono l'operatività della
revisione ordinaria in caso di mutamento delle condizioni fisiche
dell'assicurato.
D- Un discorso a parte va fatto per le situazioni in cui, a
seguito di richiesta di prestazioni dei superstiti per decesso
di assicurato titolare di rendita, emerga che la rendita in
vita era stata riconosciuta per errore. Poiché quello
dei superstiti è un diritto jure proprio che sorge se
la morte è conseguenza dell'infortunio o della malattia
professionale, e non in conseguenza del fatto che l'assicurato
fosse titolare di rendita, l'INAIL può respingere la
richiesta dei superstiti per mancanza dei presupposti del diritto,
in quanto emette un nuovo e diverso provvedimento che -come
tale- non ricade nel campo di applicazione della normativa di
cui si sta trattando.
4- Effetti delle limitazioni della facoltà di rettifica
per errore.
Sono stabiliti dal comma 3 che fa riferimento all' "errore
non rettificabile", e quindi sia all'errore rilevato a
decennio scaduto, sia al mutamento di diagnosi o di valutazione
effettuato entro il decennio con criteri, metodi e strumenti
di indagine diversi da quelli disponibili all'atto del provvedimento
originario.
In entrambi i casi è stabilito il mantenimento delle
prestazioni economiche in godimento al momento in cui l'errore
non rettificabile è stato rilevato.
Si ritiene che le conseguenze applicative di questa disposizione
siano diverse a seconda che si tratti di ipotesi di errore concernente
la natura professionale dell'evento, con conseguente annullabilità
della rendita (e delle altre eventuali prestazioni economiche),
oppure di ipotesi in cui la natura professionale dell'evento
è stata confermata ed è stato rilevato un errore
concernente solo l'entità del danno, con conseguente
diminuibilità dell'importo della rendita, o sua liquidabilità
in capitale, o sua cessabilità per recupero capacità
lavorativa.
A- Ipotesi di rendita annullabile per non professionalità
dell'evento.
Per effetto dei criteri interpretativi sopra illustrati, deve
continuare ad essere erogata esclusivamente la misura delle
prestazioni economiche godute al momento della rilevazione dell'errore,
ma cessa l'applicazione di tutti gli istituti giuridici previsti
dal T.U. (e quindi non si dà corso a nuove quote integrative,
rivalutazioni della base retributiva, revisioni, prestazioni
non economiche, ecc.).
La misura della prestazione "congelata perché non
rettificabile" è immodificabile, salvo nei casi
in cui cessino le situazioni di fatto che costituiscono i presupposti
per la erogazione delle quote integrative, o dell'assegno di
incollocabilità, il cui importo quindi può essere
sottratto dall'importo delle prestazioni congelate.
B- Ipotesi di rendita riducibile, liquidabile in capitale
o cessabile per rettifica per errore di valutazione del grado
di inabilità.
Come nella precedente ipotesi, viene conservata la misura delle
prestazioni economiche goduta al momento della rilevazione dell'errore;
tale misura "congelata perché non rettificabile"
è immodificabile, salvo nei casi in cui vengano meno
i presupposti di fatto per l'erogazione delle quote integrative,
o dell'assegno di incollocabilità, il cui importo può,
quindi, essere sottratto all'importo delle prestazioni congelate.
Contemporaneamente, la rendita rapportata al grado di inabilità
effettivamente riscontrato viene normalmente gestita applicando
tutti gli istituti giuridici del Testo Unico (e, quindi, nuove
quote integrative, rivalutazione della base retributiva, revisione,
prestazioni non economiche, ecc.) anche se, ovviamente, non
dà luogo a nessun tipo di erogazioni economiche (e, dunque,
non è neppure liquidabile in capitale) fin quando il
suo importo resta inferiore a quello delle prestazioni "congelate
perché non rettificabili".
Se e quando l'importo della rendita rapportata al grado effettivamente
riscontrato raggiunga o superi l'importo delle prestazioni "congelate
in quanto non rettificabili", si provvederà alla
erogazione della prima cessando le seconde.
In entrambe le ipotesi descritte ai punti A e B, il procedimento
amministrativo è costituito da due fasi integrate: la
prima, di istruttoria in relazione alle norme del Testo Unico,
che si conclude con la decisione di rettifica del provvedimento
errato; la seconda, di istruttoria ai sensi dell'art. 9 del
Decreto Legislativo, che si conclude con la decisione di mantenere
le prestazioni economiche "congelate in quanto non rettificabili".
Il procedimento determina un unico provvedimento, contenente
sia la descrizione della situazione effettivamente riscontrata
in base alle disposizioni del Testo Unico, sia la comunicazione
del mantenimento delle prestazioni "congelate" ai
sensi del ripetuto art. 9.
C- Nuovi eventi professionali occorsi a titolari di prestazioni
"congelate in quanto non rettificabili"
Si tratta sicuramente dell'aspetto più complesso della
questione, la cui soluzione è resa difficile dall'assenza
di precise indicazioni nel decreto legislativo.
Le difficoltà scaturiscono dal fatto che la prestazione
economica "congelata in quanto non rettificabile",
avendo come presupposto giuridico non le norme del Testo Unico
bensì l'art. 9 del decreto legislativo in esame, ha una
sua vita autonoma priva di relazioni con altri eventi professionali
regolamentati dal Testo Unico.
D'altronde, se si scegliesse la strada di costituire la rendita
per il nuovo evento (unificando i postumi con quelli effettivi
dell'evento precedente, ove esistenti) e di integrarne la misura
con uno speciale assegno fino a raggiungere l'importo delle
prestazioni "congelate in quanto non rettificabili",
di fatto si finirebbe per ridurre quest'ultimo importo (o addirittura
per annullarlo quando fosse inferiore all'importo della rendita
costituita per il nuovo evento), operazione che, in assenza
di una esplicita previsione normativa, non è consentita.
Questa soluzione sarebbe, oltretutto, impraticabile per eventi
professionali che dovessero verificarsi nel regime del danno
biologico di imminente introduzione, considerato che l'art.
13, comma 6, del decreto in esame impedisce unificazioni di
postumi derivanti da eventi antecedenti e successivi alla sua
entrata in vigore, prevedendo il sistema del doppio indennizzo
(conservazione della rendita per eventi precedenti e, in aggiunta,
erogazione di indennizzo in capitale o di rendita per nuovi
eventi, questi ultimi valutati senza tenere conto delle preesistenze
già indennizzate ai sensi del Testo unico).
Ciò stante, in prima approssimazione, sembra che la
soluzione più consona alle intenzioni del legislatore
sia quella, in caso di nuovo evento professionale che dà
diritto a rendita (o a indennizzo in capitale in regime di danno
biologico), di continuare ad erogare le prestazioni economiche
"congelate in quanto non rettificabili" e, in aggiunta,
di erogare la nuova rendita (o l'indennizzo in capitale in regime
di danno biologico) rapportata al grado di inabilità
(o di menomazione dell'integrità psicofisica) determinato
dal nuovo evento, valutato senza tenere conto delle preesistenze,
ove esistenti, per le quali si eroga la prestazione economica
"congelata".
Tuttavia, considerata la sua complessità, la questione
potrà essere oggetto di ulteriori approfondimenti, in
relazione alle segnalazioni che perverranno dalle Unità
operative circa le dimensioni, le caratteristiche e le specifiche
problematiche del fenomeno.
5- Disciplina delle situazioni pregresse.
I commi 5, 6 e 7 dell'articolo 9 prevedono che i soggetti nei
cui confronti si è proceduto a rettifica delle prestazioni
sulla base della normativa precedente possono chiedere il riesame
del provvedimento alla luce della nuova normativa e, nei casi
in cui emerga che la prestazione era stata annullata o ridotta
sulla base di un errore non rettificabile, e cioè sia
di un errore rilevato a decennio scaduto, sia di un mutamento
di diagnosi o di valutazione effettuato entro il decennio con
criteri, metodi e strumenti di indagine diversi da quelli disponibili
all'atto del provvedimento originario, hanno diritto alla riattribuzione
delle prestazioni economiche in godimento al momento in cui
l'errore è stato rilevato.
Questa disposizione si applica seguendo gli stessi criteri
descritti nei precedenti punti per la normativa a regime, e
dunque non necessita di ulteriori istruzioni operative salvo
che sui seguenti aspetti.
A- Soggetti destinatari dei commi 5,6 e 7.
Sono esclusivamente i soggetti nei confronti dei quali l'INAIL
ha assunto un provvedimento di rettifica per errore ai sensi
dell'art. 55, quinto comma, della legge n. 88/1989.
Poiché a partire dal 2 agosto 1995 l'INAIL ha adottato
uno specifico modello di comunicazione del suddetto provvedimento,
e poiché, per effetto delle direttive della circolare
n. 71/1996, tutti gli interessati hanno avuto la facoltà
di richiedere la regolarizzazione di situazioni antecedenti
nelle quali non fosse stata seguita la "procedura di trasparenza",
l'individuazione dei destinatari delle disposizioni in esame
è possibile attraverso il suddetto modulo, o altro documento
di contenuto similare dal quale emerga, comunque, l'adozione
del provvedimento di rettifica per errore.
B- Casi prescritti o definiti con sentenza passata in giudicato.
Alla luce dei nuovi orientamenti della Corte di Cassazione
in tema di atti interruttivi della prescrizione illustrati con
la lettera dell'11 febbraio 2000, per casi prescritti si intendono
quelli per i quali, al 16 marzo 2000 data di entrata in vigore
del decreto legislativo, siano trascorsi più di tre anni
dalla data di comunicazione del provvedimento di rettifica,
oppure dalla data di risposta dell'Istituto all'opposizione
laddove è stata formulata.
Si ricorda che la domanda di riesame deve essere presentata,
a pena di decadenza, entro 180 giorni decorrenti dal 16 marzo
2000.
Si ricorda, inoltre, che, in caso di accoglimento della domanda,
la prestazione economica, nella misura goduta al momento in
cui l'errore è stato rilevato, va riattribuita con decorrenza
dal primo giorno del mese successivo alla domanda stessa e non
dà diritto alla restituzione di somme arretrate; si precisa,
al riguardo, che non possono considerarsi valide domande presentate
prima del 16 marzo 2000.
C- Casi non prescritti o non definiti con sentenza passata
in giudicato.
Onde evitare inutile contenzioso, i casi pendenti in sede amministrativa
o giudiziaria andranno riesaminati e, ove ne ricorrano le condizioni,
accolti d'ufficio (con abbandono dell'eventuale giudizio). In
particolare, i casi pendenti in sede amministrativa, compresi
quelli tenuti in sospeso a seguito delle istruzioni del 17 giugno
1999, vanno definiti con la procedura descritta per la normativa
a regime.
I casi già definiti amministrativamente e non pendenti
in giudizio, invece, saranno riesaminati a domanda purchè
presentata entro i termini prescrizionali, e cioè entro
tre anni dalla data di comunicazione del provvedimento di rettifica,
oppure dalla data di risposta dell'Istituto all'opposizione
laddove è stata formulata.
Si fa notare che il comma 7 prevede, per la presentazione della
domanda, il termine decadenziale di 180 giorni se più
favorevole (sottinteso: rispetto al termine prescrizionale di
cui sopra); si tratta solo di una clausola di salvaguardia che
si riferisce a quelle ipotesi in cui i termini prescrizionali
venissero a scadenza nel periodo immediatamente successivo all'entrata
in vigore della norma.
Si ricorda, infine, che, in caso di accoglimento della domanda,
la prestazione economica, nella misura goduta al momento in
cui l'errore è stato rilevato, va riattribuita con decorrenza
dalla data di annullamento o di riduzione della stessa, con
pagamento quindi delle somme arretrate. Peraltro, poiché
il presupposto giuridico del ripristino della prestazione e,
quindi, anche della restituzione delle somme arretrate è
la nuova disciplina, per tali somme non devono essere corrisposti
interessi, se non quelli eventualmente dovuti con effetto dalla
data di scadenza del termine previsto per l'adozione del provvedimento
sulla domanda (art. 16, comma 6, legge n. 412/1991), termine
fissato in 120 giorni dall'art. 7 della legge n. 533/1973.
D- Accoglimento della domanda in casi liquidati in capitale.
In entrambe le situazioni illustrate ai precedenti punti B
e C, può accadere che debba essere riattribuita una rendita
che era stata liquidata in capitale a seguito di provvedimento
di rettifica per errore di valutazione del grado di inabilità.
In questi casi, se l'assicurato lo richiede, è necessario
ripristinare la rendita nella misura goduta al momento della
rilevazione dell'errore, recuperando il capitale erogato con
le consuete modalità (trattenute mensili sul rateo di
importo pari ad un quinto del rateo medesimo).
E- Modalità organizzative delle procedure di esame
delle domande.
E' noto che il fenomeno delle rettifiche per errore si è
in passato concentrato in alcune realtà locali ove ha
assunto dimensioni consistenti e provocato notevole conflittualità.
Onde evitare nuove situazioni di tensione e pressioni sulle
Sedi, si raccomanda alle Direzione Regionali interessate di
curare che vengano definiti, in accordo con i Patronati, piani
di smaltimento delle domande che consentano una serena istruttoria
amministrativa e, nello stesso tempo, diano certezza agli assistiti
sui tempi di definizione delle pratiche.
E' opportuno, inoltre, per i casi ove sono in corso procedimenti
penali, sospendere le decisioni sulle domande di riesame in
attesa degli esiti del giudizio.
6- Modifiche procedurali.
Sono in corso specifiche modifiche procedurali mirate a gestire
l'evidenza delle prestazioni attribuite o riattribuite ai sensi
dell'art. 9 del decreto Legislativo, trattandosi -come si è
più volte detto- di erogazioni economiche sottratte all'applicazione
degli istituti giuridici previsti dal Testo Unico, nonché
a consentire la gestione delle rendite di cui al punto 4B fin
quando il loro importo resta inferiore alle prestazioni "congelate
perché non rettificabili"
I lavori saranno verosimilmente ultimati nel prossimo mese
di aprile; nel frattempo, ovviamente, le Unità periferiche
daranno corso a tutte le operazioni istruttorie (completamento
del procedimento per i casi pendenti, per i casi pregressi:
esame delle domande, individuazione delle fattispecie in cui
è stato a suo tempo assunto il provvedimento di rettifica
per errore, distinzione tra i casi rientranti nel comma 6 e
quelli rientranti nel comma 7, valutazione della ricorrenza
dei presupposti per la riattribuzione della prestazione, comunicazione
all'interessato, ecc., ), rinviando le erogazioni economiche
e la digitazione in procedura al momento di ricevimento delle
istruzioni tecniche.
IL DIRETTORE GENERALE
(Firmato Dr. Alberigo Ricciotti)
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